세월호 참사에 대한 수습방안 제언

법무법인 강산 대표변호사

1. 서설

부끄럽다. 대학에서 재난안전 방재법규를 가르치는 교수의 한사람으로서 학생들의 참사에 죄인이 된 심정이다. 어찌 이런 일이 발생할 수 있는가. 참사 발생배경, 참사 후 초기대응, 현재 대응책 등 어느 하나 답답하기만 하다.

그러나 우리는 다시 일어나야 한다. 이대로 대한민국이 세월호처럼 침몰할 수는 없다. 이 기회에 재난안전분야에 대한 국가와 국민의 생각을 대전환하는 계기가 되어 다시는 이런 일이 발생하지 않도록 하여야 한다. 몇 가지 제언을 하고자 한다.

2. 현재 우리나라 재난안전 대응체계

재해대책에 대해 제도적으로 규정한 최초의 법률은 1967. 2. 28.자로 제정된 「풍수해대책법」이다. 「풍수해대책법」은 1995. 12. 6. 「자연재해대책법」으로 개정되면서 명칭이 변경되었다.

자연재해 외의 사고에 대해서는 「재해의 예방·수습에 관한 훈령」으로 처리하여 왔다. 그러다가 성수대교 붕괴(1994. 10. 21), 대구도시가스 폭발(1995. 4. 28), 삼풍백화점붕괴(1995. 6. 29) 등 재난이 발생하자 현장지휘체계의 혼란, 장비의 미비, 구조작업의 원시성 등 문제점 해소의 필요성이 대두하자 자연재해 외의 재난에 대해 예방과 수습을 위해 1995. 7. 18.자로 「재난관리법」을 제정하였다.

그러다가 2003년 대구지하철 참사와 화물연대 파업이 발생하자 정부는 2004. 3. 11. 「재난 및 안전관리기본법」을 제정하였다. 즉, 재난관련 법령의 주요 내용을 통합함으로써 국가 및 지방단체의 재난에 대한 대응관리체계를 확립하고, 각 부처에 분산되어 있는 안전관리업무에 대한 총괄조정 기능을 보강하고자 하였다.

그밖에 지진재해에 대비하고자 2008. 3. 28.자로 「지진재해대책법」을 제정하였고, 세월호와 같이 기업활동을 하다가 발생하는 재해를 경감하기 위해 2010. 3. 31.자로 「재해경감을 위한 기업의 자율활동 지원에 관한 법률」이 제정되었다.

한편 재난과 관련하여 기본법이라고 할 수 있는 「재난 및 안전관리기본법」은 국가재난담당기관으로 국무총리를 위원장으로 하는 중안안전관리위원회와 시·도지사를 위원장으로 하는 시·도안전관리위원회, 안전행정부장관을 위원장으로 하는 중앙재난안전대책본부, 시·도지사를 위원장으로 시·도재난안전대책본부, 소방방재청장을 단장으로 하는 중앙긴급구조통제단, 시·도 소방본부장을 단장으로 하는 시·도긴급구조통제단, 기타 주무부처장관이 운영하는 중앙사고수습본부를 두고 있다.

시·도긴급구조통제단장은 재난이 발생하면 소속 긴급구조요원을 재난현장에 신속히 출동시켜 필요한 긴급구조활동을 하게 하여야 한다. 동법 제52조는 재난현장에서는 시·군·구긴급구조통제단장이 긴급구조활동을 지휘하고, 현장지휘자는 재난현장에서 인명의 탐색·구조, 긴급구조기관 및 긴급구조지원기관의 인력·장비의 배치와 운용, 추가 재난의 방지를 위한 응급조치 등을 할 수 있다. 한편 동법 제56조는 해양경찰청장은 해상에서 선박이나 항공기 등의 조난사고가 발생하면 「수난구호법」 등 관계 법령에 따라 긴급구조활동을 하여야 한다고 규정하고 있다. 결국 법에 따르면 해양경찰청장이 세월호 참사 시 긴급구조활동에 대한 현장책임자인 것이다.

최근 국가안전처를 신설한다고 하나, 조직이 없어서 세월호 참사 시 대응을 잘못한 것이 아닌 것이다. 우리나라도 조직은 나름대로 완벽하게 갖춰져 있다. 문제는 이를 운용할 의지와 사람인 것이다.

3. 우리나라 재난대응의 문제점

(1) 법은 있으나 정부 스스로 지키지 않는다.

재난대응 관련 법률은 앞에서 말한 것처럼 우리나라도 훌륭한 시스템이 있다. 문제는 정부조차도 법을 지키지 않는다는 것이다. 단적인 예를 들자면, 「재난 및 안전관리기본법」에 의하면 각종 의무교육을 실시하도록 되어 있다(표 1 참조). 심지어 선출직 지방자치단체장도 의무교육을 받아야 한다. 그런데도 이를 실시하고 있다는 소리는 들어 본적이 없다. 방재안전직 공무원을 신설하여 놓고도 뽑지 않는 이유도 알 길이 없다.

「재난 및 안전관리기본법」 제76조의2는 “국가기관과 지방자치단체의 장은 해당 기관의 재난 및 안전관리업무를 총괄하는 안전책임관 및 담당직원을 소속 공무원 중에서 임명할 수 있다.”고 규정하고 있다. 묻고 싶다. 안전책임관을 임명하였는지. 만일 임명하였다면 형식에 그치지 않았는지. 정부부터 법을 지켜야 하는 것이다.

<표 1> 방재 관련 교육 총정리

(2) 초기 대응시 현장지휘자의 권한과 책임이 없다.

미국은 연방재난관리청, 즉 FEMA가 재난시 컨트롤타워 역할을 맡는다. FEMA는 국가적 재난이 닥치면 28개 연방정부 기관과, 적십자사 등 민간을 총괄하고, 재난 대응뿐만 아니라 평상시 예방 및 관리 업무까지 포괄하고 있어 자체 연구소와 교육기관까지 보유하고 있다. 우리나라도 이에 대응하는 기관이 안전관리위원회와 중앙재난안전대책본부, 소방방재청인 것이다.

그러나 미국이 우리나라와 다른 점은 현장 중심의 구조 과정이다. 미국은 2009년 허드슨강 여객기 불시착 사고 시 현장을 가장 잘 아는 뉴욕항만청에 구조작업을 일임하였고, 9·11 테러 사건 직후 현장 캡틴은 뉴욕 소방서장이었다. 우리나라도 사고발생 초기 대응은 무조건 현장지휘자의 권한을 강화하여야 한다. 법은 해양경찰청장이 긴급구조활동을 지휘한다고 한다고 하나, 해양경찰청장은 현장지휘자에게 일임하고 지원역활을 하여야 한다.

세월호 참사 시 해경이 초기 구조를 지휘한 것으로 보이지만 현장지휘자로서 역할과 권한은 미미한 것으로 보인다. 해군이 보유한 헬기, 잠수요원, 중앙통제단에게도 협조요청을 하지 못한 것이 단적인 예다.

(3) 전문인력이 부족하다.

재난상황별로 사고 발생 시 이를 초기에 대응할 전문인력이 부족하다. 세월호 참사 발생시에도 초기 잠수인력 동원, 헬기동원, 유관기관 협조 요청 등을 일사분란하게 지휘할 현장 전문 인력이 있었다면 하는 아쉬움이 너무도 크다. 이러한 전문 인력은 하루아침에 육성되는 것이 아니다. 재난상황별로 이를 방지하기 위한 방안, 사고 발생 시 구조방안 등에 대해 미리 철저한 연구와 훈련이 필요하다. 조속히 방재안전직 공무원을 선발하여야 하는 이유다.

(4) 안전불감증이 너무도 크다.

예를 들어 눈이 많이 내려 버스 운행이 어렵다고 치자. 이런 상황에서 버스운행을 안한다면 우리나라에서는 아마 난리가 날 것이다. 안전불감증의 극치인 것이다. 눈이 내려 위험하다면 버스는 당연히 운행을 중지할 수도 있는 것이다.

최근 지하철사고도 그렇다. 이미 신호체계에 이상을 감지하고도 설마 하는 안전불감증이 사고 발생의 주범인 것이다. 그나마 기관사가 초동대처를 잘 하여 인명사고가 발생하지 않은 것이 천만 다행이다.

우리 사회는 위험요소가 너무도 많지만 대부분 방치한다. 「재난 및 안전관리기본법」 제27조는 재난이 발생할 위험이 높거나 재난예방을 위하여 계속적으로 관리할 필요가 있다고 인정되는 시설 및 지역을 지정하고, 관리·정비하여야 한다고 규정하고 있고, 별도로 「시설물 안전관리에 관한 특별법」까지 제정하여 위험시설물을 관리하도록 하고 있다. 이러한 위험시설들에 대해서 우리는 어떤가. D등급으로 판정받은 주택에서 거주하는 사람들도 많이 있는 것이 현실이다.

4. 현 상황에서 세월호 수습방안

(1) 조속하게 국가가 선 보상을 실시하고 구상을 하여야 한다.

1999. 10. 30 인천시 중구 소재 4층 건물 중 2층 호프집과 지하 노래연습장에 발생한 화재사고로 137명(사망 57, 부상 80)의 인명피해가 발생하자 인천시에서 유족들에게 사망자 1인당 대위변제금 1억원과 특별위로금 8천만원 등 총 97억2천만원을 먼저 지급하고 건물주 등 책임자 4인에게 20억원의 손해배상을 청구한 사례가 있고, 2001. 5. 16 경기도 광주시 소재 ○○학원 화재사고에서 32명(사망 10, 부상 22)의 인명피해가 발생하자 광주시가 “광주시○○학원화재사고자·사상자보상금지원조례”를 제정, 유족들에게 18억8천5백만원 상당을 지급하고 구상금을 청구한 사례가 있다.

민법 제480조는 “채무자를 위하여 변제한 자는 변제와 동시에 채권자의 승낙을 얻어 채권자를 대위할 수 있다.”고 규정하여, 국가의 구상권 행사의 길을 열어 놓고 있다.

따라서 세월호도 국가가 조속히 나서서 선 보상을 실시하고 관련자들에게 구상권을 행사하는 것이 옳다. 재원마련이나 그 형식은 문제될 것이 없다고 본다. 예비비를 사용하거나 훈령형태로 보상방안을 마련하면 그만이라고 본다.

그리고 우리국민은 조속히 일상으로 복귀하여 또 다른 피해자를 막아야 한다. 이벤트업 종사자, 관광업종 등 타격을 받는 서민이 너무 많다.

(2) 국가안전처를 조속히 신설하여야 한다.

대통령이 이미 밝힌 국가안전처를 조속히 신설하여야 한다. 일각에서는 옥상옥이 될 것이라면서 반대하는 견해도 있으나, 앞에서 보듯이 우리나라 재난대응체계는 구심점이 약하다. 이 기회에 구심점을 만들고 재난상황별로 미리 현장지휘자를 명확히 규정하여 대처하는 것이 타당하다고 본다. 국가안전처가 하여야 할 가장 중요한 것은 바로 현장지휘체계 확립이다. 현장지휘관이 누가 될 것인지, 임명된 현장지휘관의 권한과 책임은 어디까지인지를 명확하게 규정하여야 한다.

(3) 전문인력을 육성하여야 한다.

조속히 방재안전직 공무원을 채용하고 육성하여야 한다. 이는 이미 법적으로 완비되어 있는 상황이다. 또한 담당공무원이나 대국민 교육을 강화하여야 한다.

(4) 제도정비를 하여야 한다.

① 처벌규정 신설 필요

재난 발생 시에 현장지휘자의 협조요청이나 명령에 불응하는 자에 대한 강력한 처벌규정을 신설하여야 한다. 물론 협조요청을 하지 못하거나 현장 지휘를 제대로 하지 못한 현장지휘자에 대한 처벌규정도 아울러 필요하다. 그래야만 세월호 참사 발생시 남의 일처럼 구경만 한 다른 국가기관을 처벌할 수 있는 것이다.

② 감독기관 유착관계 방지 조치 현실화

감독기관에 전직 공무원이 취업하거나 소위 관피아를 만들 수 있는 것을 원천적으로 차단할 수 있도록 하여야 한다. 고인 물은 썩는 법이다. 감독은 교차로 할수록 좋은 것이다. 며칠 전 지하철 공사의 시공자와 감리자가 한 건물에 나란히 입주하여 있는 것을 보았다. 매일 얼굴을 마주보면서 이래놓고 감리가 제대로 되겠는가. 전직공무원이 유관기관으로 내려가, 또는 관련회사에 취업을 하여 무엇을 하겠는가. 답은 하나다. 비정상을 만드는 것뿐이다.

③ 손실보상 체계를 정비하여야 한다.

민법상 제3자를 위한 변제자 대위규정에 따라 국가가 선 보상을 하고 구상을 할 수 있는 것은 맞으나, 이것으로는 부족하다. 「재난 및 안전관리기본법」 제62조는 “재난관리에 필요한 비용은 이 법 또는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법 또는 제3장의 안전관리계획에서 정하는 바에 따라 그 시행의 책임이 있는 자(제29조제1항에 따른 재난방지시설의 경우에는 해당 재난방지시설의 유지·관리 책임이 있는 자를 말한다)가 부담한다.”고만 규정하고 있어, 세월호 참사와 같은 대형사고 발생시에 국가가 선 개입하여 보상을 할 수 있고, 이 경우에 그 기준은 어떠한지에 대해서는 아무런 규정도 없다. 어떠한 사고가 발생 시에 어떠한 자금으로 어떠한 기준으로 보상을 실시할 것인지를 명확히 정하여야 한다. 그래야만 마지막 후속대책이 원활히 이루어질 수 있는 것이다. 「재난 및 안전관리기본법」 제67조는 지방자치단체만 재난관리기금을 적립하도록 하고 있으나, 국가도 기금을 적립하도록 하고, 이를 보상재원으로 활용하도록 할 필요가 있다고 본다.

④ 세금문제를 해결하여야 한다.

유가족에게 지급하는 위로금에 대한 세금문제(증여제 부과문제)도 정비하여야 한다. 5억원의 위로금을 받았는데, 9,000만원의 증여세를 부과한다면 수긍하겠는가.

⑤ 자연재해에 대한 대책을 다시 수립하여야 한다.

기후변화로 인하여 자연재해가 빈발하고 있다. 천재야 어찌하겠는가마는 인재는 막을 수가 있는 것이다. 현행 「자연재해대책법」은 「재난 및 안전관리기본법」과 분리하여 제정되어 자연재해에 대해서 예방 및 대응 복구를 규정하고 있다. 동법은 사전재해영향성검토, 재해경감대책위원회 구성, 풍수해저감종합계획, 상습설해지역 해소를 위한 중장기대책 등 각종 예방대책을 시행하도록 하고 있다.

이러한 예방대책들이 형식적이지는 아닌지 다시 돌아보아야 한다. 그저 법에 있으니까 탁상에서 땜방식으로 만들어 놓은 것은 아닌지를 면밀히 살펴보아야 한다. 또한 자연재해 발생 시에도 보상재원마련, 보상기준 등을 마련해 놓고 신속하게 대응을 하여야 할 필요가 있다.

⑥ 「재해경감을 위한 기업의 자율활동 지원에 관한 법률」을 확 바꿔야 한다.

우리는 세월호 참사에서 뼈저리게 느끼고 있다. 한 기업의 잘못이 얼마나 큰 국가 재앙을 가져오는지를. 그런데도 「재해경감을 위한 기업의 자율활동 지원에 관한 법률」은 법 명칭에서 보듯이 선언적인 규정들로 가득하다. 이래서는 안된다. 강력한 재해예방을 주문하여야 하고, 미 이행시 처벌규정을 두어야 한다. 물론 제대로 이행시는 지원을 하여야 할 것이다. 현재 이 법은 있으나마나 사문화된 법이다. 이것을 살려 기업이 실질적인 재해예방 활동을 하도록 바꿔야 한다.

⑦ 선언에 그치지만 말고 실천하는 법을 만들어야 한다.

우리나라 재난안전 분야에 얼마나 많은 좋은(?) 계획이 있는지 표로 정리해 보았다. 다음과 같다.

<표 2> 안전관리기본계획 등 방재관련 각종 계획

놀랍지 않은가. 과연 이러한 계획들이 세월호 참사시에 어떻게 영향을 미쳤는가. 우리는 이러한 많은 계획수립조차도 또한 소위 관피아 식으로 수립하고 운용하지는 않았는지를 살펴보아야 할 것이다. 즉 끼리끼리 발주하고 적당히 눈감아 주는 식으로 수립하였는지를 말이다.

법이 있어도 있으나마나하다면 이는 재앙이다. 없는 것만도 못하다. 다시한번 각종 법 규정들을 하나하나 살펴보아서 현실에 맞게 고쳐 실제 재난발생을 예방하고, 재난 발생 시에 제대로 대응 하고, 보상을 하는지 살펴보자.