1. 사안의 개요

성남시 대장동(화천대유) 사태처럼 산업단지 개발을 빌미로 하여 토지수용권을 행사하여 아파트를 지어 분양하고자 하는 꼼수를 법원이 막은 사례가 있어 소개하고자 한다.

참 믿기지 않지만 산업단지에 아파트를 지어 분양하는 것이 가능하고, 그것도 민간인이 토지수용권을 행사하여 토지를 취득할 수 있는 기가 막힌 법 조항이 있다.

즉, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 “산업입지법”이라 함) 제22조는 산업단지 조성사업의 사업시행자에게 수용권을 부여하고 있으나(제1항), 한편 민간사업시행자가 산업단지 조성사업을 시행하는 경우에는 개발구역 토지 면적의 100분의 50 이상에 해당하는 토지를 확보한 후에 수용재결을 신청할 수 있도록 제한을 하고 있다(제4항).

**산업입지 및 개발에 관한 법률

제22조(토지수용)

① 사업시행자(제16조제1항제6호에 따른 사업시행자는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)는 산업단지개발사업에 필요한 토지·건물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권, 어업권, 양식업권, 물의 사용에 관한 권리(이하 "토지등"이라 한다)를 수용하거나 사용할 수 있다.

③ 국토교통부장관이 지정한 산업단지의 토지등에 대한 재결(裁決)은 중앙토지수용위원회가 관장하고, 국토교통부장관 외의 자가 지정한 산업단지의 토지등에 대한 재결은 지방토지수용위원회가 관장하되, 재결의 신청은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제23조제1항 및 같은 법 제28조제1항에도 불구하고 산업단지개발계획에서 정하는 사업기간 내에 할 수 있다.

④ 제3항에 따른 재결의 신청은 개발구역 토지면적의 100분의 50 이상에 해당하는 토지를 확보(토지소유권을 취득하거나 토지소유자로부터 사용동의를 받은 것을 말한다)한 후에 할 수 있다. 다만, 제16조제1항제1호, 제2호에 해당하는 사업시행자 및 이와 공동으로 개발사업을 시행하는 자의 경우에는 그러하지 아니하다.

위와 같은 법조항을 이용하여 매우 창의적인 민간사업시행자는 기막힌 꼼수를 고안한다.

즉, 산업단지를 하나의 구역으로 개발하면 50% 소유권 확보가 어려워 수용권 행사가 불가하자, 이를 무력화하기 위해 산업단지를 개발함에 있어서 서로 떨어진 지역(심지어 직선거리로 몇 ㎞나 떨어진 지역도 가능)을 1공구, 2공구로 분리하여 지정하는 것이다. 즉, 지가가 아주 저렴한 임야등을 미리 민간시행자가 대부분 매수를 한 이후에 이를 1공구로 지정하여 여기에 산업단지공장을 건설하고, 지가가 상대적으로 높은 지역(전이나 답으로 이루어진 핵심 지역)이지만 1공구로부터 상당히 떨어진 지역에 2공구를 지정하여 지원시설이라는 명분으로 아파트를 건설하는 것인데, 1공구 토지는 먼저 대부분을 취득하여, 2공구와 합하여 전체적으로 50%를 확보하면 수용권을 행사하려고 하는 것이다. 2공구에는 국, 공유지등이 있어 일부분만 취득해도 전체 합하여 50%를 확보하여 토지수용권을 행사하려고 하는 것이다.

즉, 핵심 쟁점은 1공구, 2공구 전체를 합하여 50%를 확보하면 수용권을 행사할 것이냐, 아니면 각 공구별로 각 50%를 확보하여야 수용권을 행사할 수 있느냐는 것이다.

이에 대해 법무법인강산은 단지 전체적으로 50%만 확보한 상태에서 수용재결을 해 준 토지수용위원회를 상대로 수용재결취소의 소를 제기하였고, 법원이 후자로 판단하여 수용재결을 취소함으로써 제2의 대장동(화천대유) 사태를 방지한 것이다.

2. 산업입지법 제22조 제4항의 신설 취지 및 해석방법

민간사업시행자가 산업단지 조성사업을 추진하는 경우 개발구역 토지 면적의 100분의 50 이상에 해당하는 토지를 확보한 이후에 수용재결을 신청할 수 있도록 제한을 하고 있는 산업입지법 제22조제4항의 규정은 2011. 08. 04. 법률 제11020호로 산업입지법이 개정되면서 신설된 조항으로, 민간사업시행자의 토지수용에 관한 요건을 강화하기 위하여 신설된 규정이다.

이에 이 사건과 같이 산업단지가 지정된 곳에서 2 이상의 개발구역이 있는 경우에는 개발구역을 분리하여 각 개발구역별로 사업시행자가 100분의 50 이상의 토지를 확보한 이후에야 비로소 수용재결을 신청할 수 있다는 취지로 해석하여야만 한다. 즉 사업시행자는 1공구 토지의 50% 이상을 확보한 후 나머지 1공구 토지에 대한 수용재결을 신청할 수 있고, 2공구 토지의 50% 이상을 확보한 이후에야 비로소 2공구 토지에 대한 수용재결을 신청할 수 있는 것이고, 1공구와 2공구에 속한 토지에 대한 수용재결을 동시에 신청하기 위해서는 각 공구별로 분리하여 1공구 토지에 대한 50% 이상 및 2공구 토지에 대한 50% 이상을 각 확보하여야만 하는 것이다.

산업입지법 제22조 제4항의 해석을 위와 같이 엄격하게 하지 아니하는 경우, 예를 들어 최초 지구지정을 받은 사업구역 면적의 50%를 확보한 사업시행자가 나머지 토지를 수용을 통하여 확보한 후 사업구역이 추가되는 경우, 추가되는 사업구역 내의 토지에 대해서는 단 1필지의 토지 확보 없이도 수용권을 행사할 수 있게 되는 매우 이상하고 불합리한 결론에 이르게 된다.

3. 법원의 판단

토지수용위원회는 각 공구별로 50%를 확보하지 않고 단지 1공구, 2공구 전체를 합하여 50%를 확보하였음에도 불구하고, 2공구에 대한 수용재결신청을 받아 주어 수용재결을 하였다. 이에 2공구 토지소유자들이 수용재결취소소송을 제기하자, 대전지방법원은 다음과 같이 판결하였다(2021구단101859)

산업입지법 제22조제4항은 00테크노파크와 같은 민간사업시행자가 산업단지의 토지 등에 대한 수용재결을 신청하려면 “개발구역 토지면적”의 100분의 50 이상에 해당하는 토지를 미리 확보하여야 한다고 규정하고 있는데, 이 사건 산업단지와 같이 서로 지리적으로 떨어진 둘 이상의 지역이 하나의 산업단지로 지정된 경우에는 산업입지법 제22조 제4항을 적용함에 있어 그 지역 각각을 별개의 개발구역으로 보아 각각의 지역별로 산업입지법 제22조 제4항의 수용재결신청요건을 갖추어야 한다. 그런데 00테크노파크는 이 사건 수용재결신청 당시 2공구에 대해서는 2공구 토지면적의 100분의 50 이상에 해당하는 토지를 확보하지 못하여 위와 같은 수용재결신청요건을 갖추지 못해 00테크노파크의 수용재결신청은 부적법했으므로, 적어도 이 사건 재결 중 2공구에 위치한 원고들 소유 토지들에 대한 부분은 원고들의 나머지 주장에 관하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 위법하다.

그 구체적 이유는 아래와 같다.

① 산업입지법 제22조 제4항은 민간사업시행자의 수용재결신청요건으로 “개발구역 토지면적”의 100분의 50 이상에 해당하는 토지를 미리 확보할 것을 규정하고 있는데, 위 규정의 “개발구역”이 무엇을 의미하는지 따로 규정을 두지 않았고, 산업입지법 전체를 살펴보더라도 산업입지법 제2조에 “산업단지”나 “산업단지개발사업”에 대한 정의규정만 두고 있을 뿐, 그 어디에도 “개발구역”의 의미를 밝히고 있지 않으며, 심지어 산업입지법령에 “개발구역”이라는 용어가 사용된 것은 산업입지법 제22조 제4항이 유일하다.

나아가 단순한 문언해석에 의할 때 위 규정에 사용된 “개발구역”이라는 용어는 “(산업단지개발사업에 따라) 개발이 이루어지는 구역”을 의미하는 것으로 보이지만, 이 사건 산업단지처럼 지리적으로 서로 떨어진 둘 이상의 지역이 하나의 산업단지로 지정된 경우 산업단지개발사업에 따라 개발이 이루어지는 구역은 서로 떨어진 둘 이상의 지역에 모두 존재하게 되므로, 각각의 지역별로 별개의 개발구역으로 보아야 하는지, 아니면 산업단지로 지정된 전체 면적을 통틀어 하나의 개발구역으로 보아야 하는지 그 문언만으로는 불명확하다.

그런데 산업단지개발사업을 시행하는 민간사업시행자의 수용재결신청요건을 규정한 산업입지법 제22조 제4항은 특정한 공익사업의 시행을 위하여 법률에 의거하여 타인의 토지 등의 재산권을 강제적으로 취득하는 공용수용이라는 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규이므로 가능한 한 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고 그 의미가 불명확한 경우 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 해석·적용하여서는 안 되므로, 이 사건 산업단지처럼 지리적으로 서로 떨어진 둘 이상의 지역이 하나의 산업단지로 지정되어 각각의 지역에서 개발이 이루어지더라도 산업단지로 지정된 전체 면적을 통틀어 산업입지법 제22조 제4항에 규정된 하나의 단일한 “개발구역”으로 보아 수용재결신청요건을 갖추면 되는 것으로 해석·적용하는 것은 위와 같은 ‘침익적 행정처분 근거 규정 엄격해석의 원칙’에 부합하지 않는다.

② 산업입지법 제22조 제4항은 산업입지법이 2011. 8. 4. 법률 제11020호로 개정될 때 신설된 조항인데, 당시 이주영 의원이 대표발의한 개정법률안 의안원문과 이에 대한 검토보고서와 심사보고서 등 입법 관련 자료에 따르면, 위 조항은 본질상 사적 영리추구가 우선이고 공익성의 정도는 공공부문이 수행하는 것보다 약할 수밖에 없는 민간사업시행자의 경우 개발구역 토지면적의 50% 이상을 확보한 경우에만 수용재결을 신청할 수 있도록 하여 공공의 사업시행자와 달리 더 엄격하게 수용권 부여 기준을 정한 것으로서 그 입법취지는 민간사업자가 산업단지개발사업을 시행하는 경우 그 사업을 위해 필요한 토지 등의 수용을 보다 엄격한 요건 하에 허용하기 위해 토지수용요건을 강화하는 것이고, 1) 재산권 보장에 관한 헌법 제23조의 근본취지에 비추어 볼 때 공공필요에 의한 재산권의 공권력적, 강제적 박탈을 의미하는 공용수용은 헌법상의 재산권 보장의 요청상 불가피한 최소한에 그쳐야 하므로, 민간사업시행자의 토지수용요건을 강화하는 것은 결국 국민의 재산권 보장을 위한 것이므로, 산업입지법 제22조 제4항의 “개발구역”의 의미를 해석할 때에도 위와 같은 입법취지가 훼손되지 않아야 하며 가능한 한 입법취지가 충실히 실현되고 관철되어 국민의 재산권이 충실히 보장될 수 있도록 해야 한다. 그런데 만일 지리적으로 서로 떨어진 둘 이상의 지역을 하나의 산업단지로 지정된 경우 그 중 어느 한 지역은 그 지역의 토지 면적을 기준으로 할 때 산업입지법 제22조 제4항에 규정된 토지수용요건을 갖추지 못했더라도 산업단지로 지정된 전체 면적을 기준으로 토지수용요건을 갖추기만 하면 산업단지로 지정된 모든 지역의 토지수용이 무한정 허용된다고 해석하게 되면, 위와 같은 입법취지를 의도적으로 회피·잠탈하거나 결과적으로 잠탈되는 문제를 막기 어려워지므로, 위와 같은 해석은 민간사업시행자의 토지수용요건을 강화함으로써 헌법 제23조 제3항에서 공용수용의 요건으로 명시한 공공필요의 한 요소인 공익성을 보완하고 이를 통해 국민의 재산권을 보장하기 위한 산업입지법 제22조 제4항의 입법취지를 훼손하게 된다.

왜냐하면 민간사업시행자는 지리적으로 서로 떨어진 둘 이상의 지역에 산업시설과 지원시설 및 주거시설을 분산 배치하는 방법으로 하나의 산업단지로 지정받게 되면 주변의 개발되거나 개발 중인 지역과 동떨어져 있는 임야 위주의 이 사건 1공구처럼 상대적으로 지가가 낮게 형성되어 있거나 협의취득이 보다 용이한 어느 한 지역 위주로 토지를 확보하는 방법으로 얼마든지 상대적으로 지가가 높게 형성되어 있거나 협의취득이 어려운 다른 지역의 토지까지 손쉽게 강제적으로 수용할 수 있게 되고, 더 나아가 이 사건 제2공구처럼 제1공구에 비해 상대적으로 토지의 형상과 이용상황 등이 상대적으로 양호한 지역에 공동주택용지 등의 주거시설을 계획함으로써 위와 같은 방법을 통한 민간사업시행자의 이윤 추구가 극대화될 수 있어 위와 같은 입법취지의 회피·잠탈이 무한정 늘어날 수도 있기 때문이다. 이것이 입법취지를 훼손하는 결과라는 점은 이 사건 2공구처럼 사업시행자가 지리적으로 서로 떨어져 있음에도 다른 지역과 함께 하나의 산업단지로 지정받은 후 그 지역 토지면적의 100분의 50 이상에 해당하는 토지를 취득하지 못했음에도 다른 지역의 토지를 다수 확보했다는 이유만으로 해당 지역에서 보유하고 있던 토지 등 재산권을 강제적으로 박탈당하게 되는 국민들의 입장에서 볼 때 더욱 명확하다. 물론 지리적으로 서로 연접한 지역이 하나의 산업단지로 지정되는 경우에도 그 지역의 토지 특성이 단일하거나 균일하지 않는다면 그 중 상대적으로 지가가 낮게 형성되어 있거나 협의 취득이 용이한 토지 위주로 토지를 확보하는 방법으로 토지수용요건을 갖추어 상대적으로 지가가 높게 형성되어 있거나 협의 취득이 어려운 다른 토지를 수용하는 것이 가능하지만, 지리적으로 서로 연접한 지역이 하나의 산업단지로 지정되는 경우에는 그 정도가 앞서 본 입법취지를 훼손하는 정도에까지는 이르지 않을 가능성이 높고, 설령 그렇지 않다고 하더라도 지리적으로 서로 떨어져 있는 둘 이상의 지역이 하나의 산업단지로 지정된 경우까지 입법취지가 훼손되는 것을 무한정 허용할 수는 없다. 더구나 이러한 문제는 피고와 같은 산업단지지정권자가 민간사업시행자가 제출한 산업단지개발계획에 대해 입지의 적정성 등을 심사하여 승인하는 과정에서 미리 바로잡기도 어렵다. 도시개발법이 서로 떨어진 둘 이상의 지역을 결합하여 하나의 도시개발구역으로 지정할 수 있는 결합개발 방식의 도시개발사업 시행을 허용하면서(도시개발법 제3조의2) 민간사업시행자가 토지를 수용하거나 사용하여 서로 떨어진 지역에 대하여 결합개발 방식의 도시개발사업을 시행하려는 경우에는 수용 또는 사용 대상인 지역 각각에 대하여 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의를 받아야 한다(도시개발법 제22조 및 같은 법 시행령 제5조 제4항)는 특례규정을 두고 있는 것도 같은 취지로 보이고, 지역 개발 및 지원에 관한 법률 제13조, 제27조 제2항, 같은 법 시행령 제14조 제3항도 마찬가지이다.

3. 결론

토지수용권 행사는 필요 최소한에 그쳐야 한다, 성남시 대장동 사태는 단지 지방공사가 51%의 지분을 가졌다고 하여 다른 제한 장치 없이 무조건적인 수용권을 부여하여 탄생한 것이다.

따라서 민간인이 산업단지를 개발함에 있어서 각 공구별로 50%를 확보하여야 수용권 행사가 가능하다는 법원의 판결은 지극히 타당하다.

[실무토지수용보상] 책 참고

[법무법인강산]