재개발·재건축 등 정비사업구역내 대지소유자 해결책
법무법인 강산
1. 문제의 제기
재개발·재건축·도시환경정비사업 등 정비사업 구역 내에 지목이 ‘대’인 토지를 소유하고 있는데, 도시계획시설로 묶여 있는 상황에서, 정비사업이 진척도 되지 않고, 행위제한을 받아 10년 이상 이용도 못하고 묶여 있는 경우, 대지소유자들이 그 해결책을 자주 문의를 하여 온다. 이번에는 그 해법을 제시해 보고자 한다.
2. 매수청구권 도입
국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제47조 제1항에 의하면, 그 본문에서 도시계획시설에 대한 도시관리계획 결정 고시일로부터 10년 이내에 당해 도시계획시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 당해 도시계획시설의 부지로 되어 있는 토지 중 지목이 대인 토지의 소유자는 대통령령이 정하는 바에 따라 특별시장·광역시장·시장 또는 군수에게 당해 토지의 매수를 청구할 수 있다고 규정하면서, 단서 제2호에서 이 법 또는 다른 법률에 의하여 도시계획시설을 설치할 의무가 있는 자가 있는 경우에는 그에 해당하는 자에게 당해 토지의 매수를 청구할 수 있다고 규정하고 있다(이하 위 단서 제2호를 ‘단서규정’이라 한다). 즉, 10년 미집행 토지로서 지목이 ‘대’인 경우 매수청구권을 인정하고 있는 것이다.
3. 정비구역 내 대지의 매수의무자
그런데 문제는 위 단서규정에 있다. 즉, 어느 토지가 도시계획시설임과 동시에 정비기반시설인 경우(국토계획법상 도시계획시설인 공원의 부지이기도 하지만, 동시에 이 공원은 「도시 및 주거환경 정비법」(이하 ‘도시정비법’이라 한다)상의 정비구역 안에 있는 정비기반시설일 경우, 도시정비법에 의하면, 정비기반시설은 정비사업시행자가 이를 설치할 의무를 부담한다고 규정하고 있으므로, 매수청구의 상대방은 단서규정에 의하여 행정청이 아니라 정비사업시행자인 것이다.
그런데 정비사업은 정비구역이 지정된 후에 단계별로 시행되므로, 어느 단계에 이르러야 매수의무가 있는 정비사업시행자로 확정되는지가 문제된다. 이에 대해 대법원은 단순히 설치의무자가 잠재적으로 존재하는 것만으로는 부족하고, 그러한 설치의무자가 구체적으로 확정된 경우를 의미한다고 보아야 한다고 판시하고 있다(대법원 2007. 12. 28. 선고 2006두4738 판결).
한편, 도시환경정비사업의 경우는 토지 등 소유자(정비구역 안에 있는 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자)나 토지 등 소유자로 구성된 조합이 그 사업시행자로 될 수 있고, 또 일정한 경우에는 시장·군수, 주택공사 등도 공동사업시행자로 될 수 있기 때문에, 적어도 토지 등 소유자가 스스로 사업시행자가 되어 사업시행인가를 받거나 혹은 조합을 설립하여 조합설립인가를 받았을 때, 나아가 시장·군수 등이 공동사업자라면 사업시행자 지정고시가 있었을 때 비로소 정비사업시행자가 구체적으로 확정된다 할 수 있으므로, 이렇게 확정된 자가 이 사건 단서규정에서 말하는 도시계획시설의 설치의무자로 된다.
예를 들어 서울시 공원부지로 결정된 토지에 대해서, 도시계획시설사업의 시행자가 지정되어 있다면, 그 자가 매수의무자가 될 것이고, 따로 지정된 바 없다면, 매수의무자는 국토계획법상 서울특별시장이 된다(제47조 제1항). 그런데 국토계획법 제139조 제2항에서는, 이 법에서 정한 시·도지사의 권한은 조례가 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장에게 위임할 수 있도록 하고 있고, 이에 따라 서울특별시 도시계획조례에서는 도시계획시설 부지에 대한 매수청구가 있는 토지의 국토계획법 제47조에 따른 매수 여부의 결정, 매수결정의 통지 및 매수절차 이행 등에 관한 권한을 구청장에게 위임한다고 되어 있다. 따라서 위 법상 이 사건 공원의 매수결정권자는 구청장이다. 그런데 정비기반시설에 해당하는 토지인 경우 도시정비법상 정비기반시설의 설치의무자는 정비사업시행자이다.
따라서 조합이 시행하는 경우 조합설립 인가 시(엄밀히는 조합등기시임), 토지 등 소유자가 시행하는 경우 사업시행계획 인가시, 기타 사업시행자로 지정되는 때에 사업시행자로 확정되고, 그렇게 확정된 자가 매수의무자인 것이다.
4. 결론
재개발·재건축 등 정비사업구역내 대지소유자로서 10년 이상 미집행된 경우에는 정비사업시행자에게 매수청구를 하고, 2년 이내에 매수하지 않거나 매수하지 아니하기로 한 토지는 국토계획법 제47조 제7항에 의하여 단독주택, 근린생활시설, 또는 공작물을 설치할 수 있다.
다만, 건축물이나 공작물 설치는 무조건 허용되는 것이 아니라, 도시계획시설이나 정비기반시설이라는 제한이 없는 것으로 볼 때 건축허가가 가능한 대지이어야 하는 것은 당연하다(서울고등법원 2013. 4. 10. 선고 2012누32699 판결). 다시 말하면 공원이나 도로라는 이유 외에 다른 사유로 건축허가가 불가하면 그 대지에 대해 매수를 하지 않더라도 건축물이나 공작물 설치는 불가하다는 뜻이다.
물론 정비사업시행자가 매수하기로 결정되면 매도를 하면 된다. 이때는 가격에 대해 신경을 쓰면 되는데, 가격산정을 함에 있어서 공법상 제한을 받지 않는 상태, 즉 정상적인 토지로 보고 평가를 하여야 한다는 점을 유의하여야 한다.
따라서 일반투자자 입장에서는 비록 정비사업 구역 내에 도시계획시설부지라 하더라도 이런 원리를 이해하면 고수익을 낼 방안도 있는 것이다. 즉, 도시계획시설부지라는 제한은 없다고 가정하고 건축허가가 가능한 대지로서 정비구역이 지정된지 10년이 넘었다면, 싸게 낙찰을 받은 후에, 매수청구를 하여, 매수결정을 하면 그것으로 좋은 것이고, 매수거부를 하면, 혼자 행위제한을 피하여 건축을 하여 수익을 낼 수가 있는 것이다. 역시 저금리시대에는 아는 것이 돈이다<법무법인 강산 씀>
