비오톱(biotop)을 아시나요?

법무법인 강산 대표변호사 김은유

‘변호사님 제 땅의 토지이용계획확인원을 떼보니 갑자기 비오톱1등급으로 표시되어 있는데 비오톱이 뭐죠’

요새 갑자기 많이 받는 질문이다. 네이버에서 비오톱으로 검색을 하여보면 “비오톱은 그리스어로 생명을 의미하는 "비오스(bios)"와 땅 또는 영역이라는 의미의 "토포스(topos)"가 결합된 용어로 인간과 동식물 등 다양한 생물종의 공동 서식장소를 의미한다. 비오톱은 야생생물이 서식하고 이동하는데 도움이 되는 숲, 가로수, 습지, 하천, 화단 등 도심에 존재하는 다양한 인공물이나 자연물로 지역 생태계 향상에 기여하는 작은 생물서식공간이다. 도심 곳곳에 만들어지는 비오톱은 단절된 생태계를 연결하는 징검다리 역할을 한다.”고 되어 있다.

그런데 갑자기 왠 비오톱 타령인가? 자기 땅에 비오톱이 지정되어 있다면 앞으로 토지이용에 어마어마한 규제가 시작되기 때문이다. 그런데도 토지소유자들은 그 의미를 몰라 가만히 있는 실정이다. 심지어 경매에 참가하는 사람들이 아무 생각없이 비오톱1등급 토지를 낙찰 받는 것을 보면 이는 애국자(?)라고 할 만하다.

비오톱이라는 용어는 자현환경보전법 시행령 제45조, 도시·군기본계획수립지침, 도시·군관리계획수립지침 등에 언급이 되어 있다. 또한 서울특별시 도시계획조례에도 있다. 문제는 서울특별시 도시계획조례(이하 ‘서울시조례’라고만 함)이다. 서울시조례 제68조의2 제3호에 의하면, ‘비오톱1등급 토지’는 토지이용계획확인서 등재 대상으로 되어 있고, 서울시조례규칙 제3조에 의하면, 서울시장은 비오톱(도시생태현황) 유형화 방법을 정할 수 있고, 비오톱유형평가 등급은 1등급부터 5등급으로 되어 있고, 개별비오톱평가 등급은 1등급부터 3등급으로 되어 있고, 비오톱1등급은 대상지 전체에 대해 절대적으로 보전이 필요한 비오톱유형으로서 특별히 보호가치가 있는 비오톱(보전)이라는 것이다. 다시 말하여 비오톱1등급 토지는 보전하겠다는 것이다. 즉, 개발이 불가하다는 뜻이다.

실제로 서울시 도봉구청장은 건설회사의 비오톱1등급 토지에 대한 주택건설사업계획승인신청에 대해서 비오톱을 근거로 반려처분을 하였고, 그러자 건설회사가 행정소송을 제기하였는데, 이에 대해 대법원은 “서울특별시 도시계획조례 및 그 시행규칙에 의하여 도시계획시설 입지 심의 등 각종 도시계획 입안과 자연환경보전법에 따른 생태계 보전지역의 설정 및 관리의 기초자료로 활용할 목적으로 서울특별시 전역에 대한 생태 현황을 조사하여 만든 도시생태현황도(비오톱 맵)의 내용도 주택건설사업계획의 승인에 대한 불허가처분의 근거자료 내지 참고자료로 사용될 수 있다.”고 판시하였다.(대법원 2007. 5. 10. 선고 2005두13315 판결) 따라서 비오톱을 규정한 서울시조례는 대법원에 의해 뒷받침을 받아 위력을 떨치기 시작한 것이다.

그런데 비오톱이 무서운 이유는 따로 있다. 바로 장기미집행도시계획시설 중 공원에 대해 용도구역인 ‘도시자연공원구역’으로 지정하기 전에 토지소유자들의 반발을 의식해 가교로서 나온 것이라는 의심이 드는 것이다.

그렇다면 도시자연공원구역이 무엇인지를 알아야 한다. 원래 장기미집행도시계획시설은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 국토법이라고만 함) 제48조의 규정에 의하여 2020. 7. 1. 까지 실시계획인가를 받지 못하면 실효되는 것이다. 그러나 「도시공원 및 녹지에 관한 법률」 제17조 및 부칙 제8조에 의하면, 장기미집행도시계획시설 중 공원은 도시관리계획에 의한 공원조성계획이 없는 경우에는 2015. 10. 1.에 실효되도록 규정하고 있다. 즉, 공원은 도시관리계획에 의한 공원조성계획이 없는 경우에는 2015. 10. 1.에, 공원조성계획은 수립하였지만 실시계획의 인가나 그에 상당하는 절차가 진행되지 아니한 경우는 2020. 7. 1.에 실효되는 것이다. 그런데 장기미집행도시계획시설의 대부분을 차지하는 공원에 대해 보상을 하기에는 한마디로 돈이 없다. 그래서 국가가 생각해 낸 것이 바로 ‘도시자연공원구역’제도인 것이다.

"도시자연공원구역"이라 함은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조의2의 규정에 의하여 도시자연공원구역으로 결정된 구역을 말한다.(「도시공원 및 녹지에 관한 법률」 법 제2조제3호) 즉, 그린벨트와 같은 용도구역인 것이다. 용도구역중 하나인 도시자연공원구역으로 지정되면 보상도 없고, 실효도 되지 않는다. 자연그대로 공원기능을 하도록 한 제도이다. 즉, 구역은 도시계획시설이 아니며, 용도구역이며, 매수청구제도는 있으나 그 요건이 개별공시지가의 평균치의 50퍼센트 미만이어야 하므로 이에 해당하는 토지는 없는 실정이고, 2020. 7. 1.에 실효되는 것과 달리 용도구역이므로 실효도 되지 않고 영원히 묶이는 것이고, 재산세 50% 감면규정도 적용받지 못하는 신세가 되는 것이다.

도시자연공원구역지정 현황을 살펴보면 현재 천안시, 인천시 등 일부 지자체는 하였고, 서울시 등은 용역을 완료하였으나, 국·공유지등 일부만 실시하고 사유지는 착수하지 않고 있으나, 2015년까지는 구역지정을 할 것으로 예측된다. 필자의 예측이지만 비오톱1등급 토지는 행정청에서 보상에 착수하는 것이 아니라, 도시자연공원구역으로 묶을 가능성이 크다. 하도 많은 사람들이 비오톱1등급의 의미를 몰라 법무법인 강산은 이에 대한 대처방안에 대해 주기적으로 강의를 실시하고 있다. 가장 가까운 강의일정은 5월28일과 6월4일 2차례 잡혀 있다.(강의문의 02-592-6390)