장기미집행 도시계획시설부지 해결방법
법무법인 강산 김은유 변호사
문제의 제기
홍○○씨는 수십 년째 묶인 땅을 볼 때마다 속이 터진다. 땅이 도시계획 변경으로 도시자연공원으로 지정됐기 때문이다. 문제는 개발이 30년 가까이 진행되고 있지 않다는 점이다. 팔리지도 않는 땅이 수용도 안 되고, 그런데도 지방자치단체는 예산이 없다는 타령만 하고 있다. 장기 미집행 도시계획시설은 위와 같이 도로와 공원 등 도시계획시설로 지정됐지만 10년 이상 계획이 추진되지 않아 온 토지를 일컫는다.
김○○씨도 마찬가지, 땅이 도시계획시설 공공청사부지로 묶여 있어 아무것도 하지 못하고 있다. 전국의 장기 미집행 도시계획시설은 9억7400만㎡에 이른다. 국토부는 이를 전부 매입할 경우 137조원가량이 필요할 것으로 추정하고 있다.
그러나 앞으로는 이러한 억울한 사례가 대폭 감소할 전망이다. 곧 국토계획법이 정한 2013.1.1.이 도래하거나 정부가 몇 가지 제도개선을 하였기 때문이다.
이하에서는 어떤 구제방법이 있으며, 토지소유자의 합리적인 대응방안이 무엇인지 살펴보고자 한다. 크게는 매수청구제도, 해제신청, 소송의 3가지 대안이 있다.
2. 매수청구 제도
(1) 제도의 의의
첫 번째로 꼽히는 대안이 매수청구제도이다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토법’이라고만 함)은 2002.2.4.자로 제정되면서, 제47조에 장기미집행도시계획시설에 대한 매수청구 제도를 신설하였는데, 부칙 제16조제2항에 의하면, 2003.1.1.부터 10년간 지목인 대인 토지에 대해 도시계획시설사업이 시행되지 아니하면, 토지소유자는 매수청구를 할 수 있고, 이 경우 그 가격은 공익사업법에 따르도록 되어 있다. 이는 현행법도 마찬가지이고, 현행법은 오히려 매수청구 결정기간을 6개월로 단축하는 등 재산권 보장에 치중하고 있다.
(2) 약점
그러나 이 매수청구제도는 지목이 “대”인 경우만 해당되어, 나머지 지목에 대해서는 해결방안이 될 수 없는 약점이 있다.
(3) 소유자 주의사항
또한 지목이 “대”인 토지를 소유하고 있는 소유자들은 매수청구시 매우 고려하여야 할 것이 있다. 즉, 가격산정방법이다. 국토법은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘공익사업법’이라고만 함)에 따라 산정하도록 하고 있다.
따라서 소유자들은 매수청구에 앞서서 가격이 높게 책정될 수 있는 방법을 미리 강구하여야 한다. 예를 들어 당해 토지가 표준지인 경우도 더더욱 그렇다. 이는 최소한 매수청구 1년전 부터는 준비하는 것이 좋다고 사료한다.
(4) 관련법 규정
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국토의 계획 및 이용에 관한 법률 [시행 2003.1.1] [법률 제6655호, 2002.2.4, 제정] 제47조 (도시계획시설부지의 매수청구) ① 도시계획시설에 대한 도시관리계획의 결정(이하 "도시계획시설결정"이라 한다)의 고시일부터 10년 이내에 당해 도시계획시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우(제88조의 규정에 의한 실시계획의 인가 또는 그에 상당하는 절차가 행하여진 경우를 제외한다. 이하 같다) 당해 도시계획시설의 부지로 되어 있는 토지중 지목이 대인 토지(당해 토지에 있는 건축물 및 정착물을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 소유자는 대통령령이 정하는 바에 따라 특별시장·광역시장·시장 또는 군수에게 당해 토지의 매수를 청구할 수 있다. 다만, 다음 각호의 1의 경우에는 그에 해당하는 자(이하 특별시장·광역시장·시장 또는 군수를 포함하며, 이 조에서 "매수의무자"라 한다)에게 당해 토지의 매수를 청구할 수 있다. 1. 이 법에 의하여 당해 도시계획시설사업의 시행자가 정하여진 경우에는 그 시행자 2. 이 법 또는 다른 법률에 의하여 도시계획시설을 설치하거나 관리하여야 할 의무가 있는 자가 있는 경우에는 그 의무가 있는 자. 이 경우 도시계획시설을 설치하거나 관리하여야 할 의무가 있는 자가 서로 다른 경우에는 설치하여야 할 의무가 있는 자에게 매수청구하여야 한다. 부칙 제16조 (도시계획시설결정의 매수청구 및 실효기산일에 관한 경과조치) ②이 법 시행 당시 종전의 국토이용관리법에 의하여 설치되거나 그 입지에 관한 고시가 된 공공시설 또는 공용건축물로서 부칙 제15조제2항의 규정에 의하여 도시계획시설로 보는 시설에 대한 시설부지의 매수청구 및 결정의 실효에 관한 결정·고시일의 기산일은 제47조 및 제48조의 규정에 불구하고 이 법 시행일로 한다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 [시행 2012.8.2] [법률 제11292호, 2012.2.1, 일부개정] 제47조(도시·군계획시설 부지의 매수 청구) ① 도시·군계획시설에 대한 도시·군관리계획의 결정(이하 "도시·군계획시설결정"이라 한다)의 고시일부터 10년 이내에 그 도시·군계획시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우(제88조에 따른 실시계획의 인가나 그에 상당하는 절차가 진행된 경우는 제외한다. 이하 같다) 그 도시·군계획시설의 부지로 되어 있는 토지 중 지목(地目)이 대(垈)인 토지(그 토지에 있는 건축물 및 정착물을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 소유자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 그 토지의 매수를 청구할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그에 해당하는 자(특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수를 포함한다. 이하 이 조에서 "매수의무자"라 한다)에게 그 토지의 매수를 청구할 수 있다. <개정 2011.4.14> 1. 이 법에 따라 해당 도시·군계획시설사업의 시행자가 정하여진 경우에는 그 시행자 2. 이 법 또는 다른 법률에 따라 도시·군계획시설을 설치하거나 관리하여야 할 의무가 있는 자가 있으면 그 의무가 있는 자. 이 경우 도시·군계획시설을 설치하거나 관리하여야 할 의무가 있는 자가 서로 다른 경우에는 설치하여야 할 의무가 있는 자에게 매수 청구하여야 한다. ② 매수의무자는 제1항에 따라 매수 청구를 받은 토지를 매수할 때에는 현금으로 그 대금을 지급한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로서 매수의무자가 지방자치단체인 경우에는 채권(이하 "도시·군계획시설채권"이라 한다)을 발행하여 지급할 수 있다. <개정 2011.4.14> 1. 토지 소유자가 원하는 경우 2. 대통령령으로 정하는 부재부동산 소유자의 토지 또는 비업무용 토지로서 매수대금이 대통령령으로 정하는 금액을 초과하여 그 초과하는 금액을 지급하는 경우 ④ 매수 청구된 토지의 매수가격·매수절차 등에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다. ⑥ 매수의무자는 제1항에 따른 매수 청구를 받은 날부터 6개월 이내에 매수 여부를 결정하여 토지 소유자와 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수(매수의무자가 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수인 경우는 제외한다)에게 알려야 하며, 매수하기로 결정한 토지는 매수 결정을 알린 날부터 2년 이내에 매수하여야 한다. <개정 2011.4.14> ⑦ 제1항에 따라 매수 청구를 한 토지의 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 제56조에 따른 허가를 받아 대통령령으로 정하는 건축물 또는 공작물을 설치할 수 있다. 이 경우 제58조와 제64조는 적용하지 아니한다. 1. 제6항에 따라 매수하지 아니하기로 결정한 경우 2. 제6항에 따라 매수 결정을 알린 날부터 2년이 지날 때까지 해당 토지를 매수하지 아니하는 경우[전문개정 2009.2.6.] [제목개정 2011.4.14] |
3. 장기미집행도시계획시설 해제신청
(1) 제도의 의의
두 번째 대안은 해제신청이다. 국토법 제48조, 동법시행령 제42조에 의거하여 해제신청을 하는 것이다. 즉, 먼저 도시·군계획시설결정이 고시된 도시·군계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시·군계획시설결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 잃는다. 다음으로 도시·군계획시설결정이 고시된 도시·군계획시설 중 설치할 필요성이 없어진 도시·군계획시설 또는 그 고시일부터 10년이 지날 때까지 해당 시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니한 도시·군계획시설(이하 이 조에서 "장기미집행 도시·군계획시설등"이라 한다)에 대하여 매년 해당 지방의회의 「지방자치법 시행령」 제54조제1항에 따른 정례회의 기간 중에 보고하여야 하고, 지방의회는 법 제48조제4항에 따라 장기미집행 도시·군계획시설등에 대하여 해제를 권고하는 경우에는 90일 이내에 해제를 권고하는 서면(도시·군계획시설의 명칭, 위치, 규모 및 해제사유 등이 포함되어야 한다)을 지방자치단체의 장에게 보내야 하며, 장기미집행 도시·군계획시설등의 해제를 권고받은 지방자체단체의 장은 상위계획과의 연관성, 단계별 집행계획, 교통, 환경 및 주민 의사 등을 고려하여 해제할 수 없다고 인정하는 특별한 사유가 있는 경우를 제외하고는 법 제48조제5항에 따라 해당 장기미집행 도시·군계획시설등의 해제권고를 받은 날부터 1년 이내에 해제를 위한 도시·군관리계획을 결정하여야 한다.
(2) 장·단점
지목이 “대”인 토지외에도 모든 토지에 적용되는 장점이 있으나, 지방의회를 통과하여야 하는 단점이 있다.
(3) 토지소유자 유의사항
지방의회를 통과하기 위해서는 치밀한 준비가 필요하다. 특히 지방의회에 보고 하기 전에 소유자로서는 전문가와 협의하여 치밀한 준비를 하는 것이 유리할 것이다.
(4) 관련 법 규정
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국토의 계획 및 이용에 관한 법률[시행 2012.8.2] [법률 제11292호, 2012.2.1, 일부개정 제48조(도시·군계획시설결정의 실효 등) ① 도시·군계획시설결정이 고시된 도시·군계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시·군계획시설결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 잃는다. <개정 2011.4.14> ③ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 도시·군계획시설결정이 고시된 도시·군계획시설(국토해양부장관이 결정·고시한 도시·군계획시설은 제외한다. 이하 이 조에서 같다)을 설치할 필요성이 없어진 경우 또는 그 고시일부터 10년이 지날 때까지 해당 시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 현황과 제85조에 따른 단계별 집행계획을 해당 지방의회에 보고하여야 한다. <신설 2011.4.14> ④ 제3항에 따라 보고를 받은 지방의회는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 도시·군계획시설결정의 해제를 권고할 수 있다. <신설 2011.4.14> ⑤ 제4항에 따라 도시·군계획시설결정의 해제를 권고받은 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 특별한 사유가 없으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획을 결정하거나 도지사에게 그 결정을 신청하여야 한다. 이 경우 신청을 받은 도지사는 특별한 사유가 없으면 그 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획을 결정하여야 한다. <신설 2011.4.14>[전문개정 2009.2.6.] [제목개정 2011.4.14] 령 제42조(도시·군계획시설결정의 실효고시 및 해제권고) ② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수(이하 이 조에서 "지방자치단체의 장"이라 한다)는 법 제48조제3항에 따라 도시·군계획시설결정이 고시된 도시·군계획시설 중 설치할 필요성이 없어진 도시·군계획시설 또는 그 고시일부터 10년이 지날 때까지 해당 시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니한 도시·군계획시설(이하 이 조에서 "장기미집행 도시·군계획시설등"이라 한다)에 대하여 다음 각 호의 사항을 매년 해당 지방의회의 「지방자치법 시행령」 제54조제1항에 따른 정례회의 기간 중에 보고하여야 한다. 이 경우 지방자치단체의 장이 필요하다고 인정하는 경우에는 해당 지방자치단체에 소속된 지방도시계획위원회의 자문을 거치거나 관계 행정기관의 장과 미리 협의를 거칠 수 있다. <신설 2012.4.10> 1. 장기미집행 도시·군계획시설등의 전체 현황(시설의 종류, 면적 및 설치비용 등을 말한다) 2. 장기미집행 도시·군계획시설등의 명칭, 고시일 또는 변경고시일, 위치, 규모, 미집행 사유, 단계별 집행계획, 개략 도면, 현황 사진 또는 항공사진 및 해당 시설의 해제에 관한 의견 3. 그 밖에 지방의회의 심의·의결에 필요한 사항 ④ 지방의회는 법 제48조제4항에 따라 장기미집행 도시·군계획시설등에 대하여 해제를 권고하는 경우에는 제2항 또는 제3항에 따른 보고가 지방의회에 접수된 날부터 90일 이내에 해제를 권고하는 서면(도시·군계획시설의 명칭, 위치, 규모 및 해제사유 등이 포함되어야 한다)을 지방자치단체의 장에게 보내야 한다. <신설 2012.4.10> ⑤ 제4항에 따라 장기미집행 도시·군계획시설등의 해제를 권고받은 지방자체단체의 장은 상위계획과의 연관성, 단계별 집행계획, 교통, 환경 및 주민 의사 등을 고려하여 해제할 수 없다고 인정하는 특별한 사유가 있는 경우를 제외하고는 법 제48조제5항에 따라 해당 장기미집행 도시·군계획시설등의 해제권고를 받은 날부터 1년 이내에 해제를 위한 도시·군관리계획을 결정하여야 한다. 이 경우 지방자치단체의 장은 지방의회에 해제할 수 없다고 인정하는 특별한 사유를 해제권고를 받은 날부터 6개월 이내에 소명하여야 한다. <신설 2012.4.10> [제목개정 2012.4.10.] [시행일:2012.7.1] 특별자치시와 특별자치시장에 관한 개정규정 |
4. 소송제기
세 번째 대안은 행정소송을 내는 것이다. 주민은 국토법에 의하면 도시관리계획변경입안제안권이 있다. 따라서 이 제도에 의해 변경입안제안을 하고 이것이 받아들여지지 않을 경우에 입안제안거부처분 취소의 소를 제기하는 것이다. 이 소송은 매우 전문분야이고, 어려운 사전준비과정이 선행되지 않으면 승소가 어렵다. 그러나 사전준비과정을 잘 거치면 승소가능성도 있고, 승소사례도 있다. 이 소송의 장점은 행정소송이므로 인지대 등 소송비용이 매우 저렴하다는데 있다.
5. 결론
이 제도는 이제 막 시행을 앞두고 있다. 따라서 그동안 답답했던 토지소유자들도 전문가와 제대로 협의하여, 준비를 하면 그 공법상의 제한을 풀 수 있는 길이 있다. 다만, 매수청구시는 가격이, 해제신청이나 소송시는 해제가 필요한지의 여부에 대해 치밀한 사전준비가 필요하다. 그렇지 않고 제도가 시행되었다고 하여 무턱대고 신청하였다간 뜻을 이루지 못할 수도 있으므로, 토지소유자들은 신중하게 행동하기를 권한다. 이제도에 대한 정보는 거의 없다. 그래서 강의를 실시하니 필요하다면 수강을 권한다(2012.10.9.실시 강의정보는 법무법인 강산 홈페이지 참고).
