정비사업 추진위원회 설립 동의서 징구의 적법한 방식

2011-08-04 | 작성자 최광석 | 조회수 14,036 | 추천수 242
 

며칠 전인 2011. 7. 28.에 선고된 대법원 2011두2842 추진위원회승인처분무효확인 판결에 따라 재개발과 같은 정비사업 진행에 큰 변화가 예상된다.

위 사건의 개요는 다음과 같다(2심 원심내용).



1. 처분의 경위

가. 서울특별시장은 ‘서울특별시 지역균형발전지원에 관한 조례’ 제10조 제1항에 근거하여 2006. 1. 26. 서울특별시 고시 제2006-38호로 서울 동대문구 이문동 170-3번지 일대 1,001,473㎡(별지 도면1 참조)를 이문․휘경 3차 뉴타운지구로 지정․고시하였고, 2006. 10. 19. ‘도시재정비 촉진을 위한 특별법’ 제5조에 따라 위 지역을 서울특별시 고시 제2006-357호로 재정비촉진지구로 지정․고시하였다.

나. 서울특별시장은 피고로 하여금 2007. 6. 8. 서울특별시 동대문구공고 제2007-458호로 재정비촉진계획(안) 공람공고(이하 ‘이 사건 공람공고’라 한다)를 거치도록 하였는데, 이 사건 공람공고에 따르면 재정비촉진지구는 이문・휘경 재정비촉진1구역부터 7구역, 휘경 재정비촉진1구역 등 8개의 촉진구역으로 분할되었고, 각 촉진구역의 위치가 대략적으로 표시되었다(별지 도면2 참조).

다. 서울특별시장은 2007. 6. 14. 서울특별시 고시 제2007-179호로 재정비촉진지구의 면적을 1,001,473㎡에서 1,014,313㎡로 변경 지정ㆍ고시하였고, 2008. 1. 7. 서울특별시 고시 제2007-496호로 재정비촉진지구의 면적을 1,014,313㎡에서 1,013,398㎡로 변경 지정ㆍ고시함과 동시에 재정비촉진계획 결정 및 지형도면 작성을 고시하였다(이하 ‘이 사건 재정비촉진계획 결정’이라 한다).

라. 이 사건 재정비촉진계획에 따르면, 재정비촉진지구는 촉진구역 7개와 존치구역으로 나뉘는데, 촉진구역 중 하나인 이문2재정비촉진구역(이하 ‘이 사건 사업시행구역’이라 한다)은 서울 동대문구 이문동 170-3 일대 98,497㎡(별지 도면 3의 ㉠㉤㉥부분)를 사업시행구역으로 하고 있다.

마. 한편 (가칭) 이문3동 256번지 일대 (뉴타운) 주택재개발정비사업 조합설립추진위원회(이하 ‘가칭 추진위원회’라 한다)는 주식회사 클럽코리아, 주식회사 드빌디엠씨 등과 추진위원회 설립동의서 징구업무를 대행하는 용역계약을 체결하고, 이문․휘경 3차 뉴타운지구로 지정․고시된 부분 중 207,940.90㎡를 임의로 사업구역으로 지정(별지 도면 3의 ㉠㉡㉢㉣부분)하여 그 사업부지 내 토지등소유자 1,212명으로부터 동의서(이하 ‘이 사건 동의서’라 한다)를 징구하였다.

바. 또한 가칭 추진위원회는 추진위원 명단을 첨부하지 않고 이를 공란으로 남겨 놓은 채 동의서를 징구하였고, 이 사건 추진위원회 승인을 신청하면서 비로소 추진위원 명단을 첨부하였다.

사. 이 사건 재정비촉진계획으로 이 사건 사업시행구역이 최종 확정되자, 가칭 추진위원회는 기존에 징구한 동의서 중 위 사업시행구역에 해당하는 토지등소유자의 동의서 387장(이하 ‘이 사건 동의자’라 한다)을 추려 2008. 1. 8. 이 사건 재정비촉진계획상 이문2재정비촉진구역을 사업시행예정구역으로 하여 피고에게 조합설립추진위원회의 설립승인 신청을 하였고, 피고는 2008. 2. 26. 위 구역 내 토지등소유자 총 769명 중 387명의 동의(동의율 50.32%)를 받았다는 이유로 이문2재정비촉진구역 주택재개발정비사업 조합설립추진위원회(이하 ‘참가인 추진위원회’라 한다)의 설립을 승인하였다(이하 ‘이 사건 승인처분’이라 한다).

자. 이 사건 동의자 387명 중 347명은 이 사건 공람공고일 이전에 동의서를 제출하였고, 나머지 40명은 이 사건 공람공고일 이후 이 사건 재정비촉진계획 결정 이전에 동의서를 제출하였다.


위 사안에서 일부 주민들은 확정된 실제 사업구역이 추진위원회설립에 대한 주민동의 당시에 예상했던 사업구역에 비해 절반 이하로 축소되었다는 점을 주요한 이유로, ‘추진위원회 설립에 대한 주민동의 자체에 하자가 있어 추진위원회설립을 승인한 관할 구청의 승인처분이 무효임을 확인해 달라’는 소를 제기하였다.

이에 대해 1심판결은, 승인처분이 무효라고 판단하였지만, 반대로 2심 법원은 무효가 아니라고 판단한 후 대법원의 최종판단으로 무효가 아닌 것으로 결론지어지게 되었다.

이 점에 관한 대법원 판결내용은 다음과 같다.


행정처분의 위법 여부는 행정처분이 행해졌을 때의 법령과 사실상태를 기준으로 판단하여야 하는데, 이 사건 승인처분에 적용되는 구 도시 및 주거환경정비법(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라고 한다) 제13조 제2항에 의하면 정비사업을 시행하기 위하여 토지 등 소유자로 구성된 조합을 설립하고자 하는 경우에는 토지 등 소유자의 2분의 1 이상의 동의를 얻어 위원장을 포함한 5인 이상의 위원으로 추진위원회를 구성하여 시장․군수의 승인을 얻어야 하고, 구 도시정비법 시행규칙 제6조 각 호에 의하면, 추진위원회의 설립승인을 얻고자 하는 자는 별지 제2호 서식의 승인신청서에 토지 등 소유자의 명부, 동의서, 위원장 및 위원의 주소 및 성명, 위원선정을 증명하는 서류 등을 첨부하여 시장․군수에게 제출하여야 한다고만 규정하고 있으며, 달리 토지 등 소유자의 동의서 형식이나 동의시기, 추진위원회 위원장 및 위원의 자격이나 선정방식 등에 관하여 특별한 제한을 두고 있지는 않았으므로, 추진위원회의 설립승인신청을 받은 시장․군수로서는 승인신청서에 첨부된 서류에 의하여 당해 추진위원회의 구성에 관하여 토지 등 소유자의 2분의 1 이상의 동의가 있고 추진위원회가 위원장을 포함한 5인 이상의 위원으로 구성되어 있음을 확인할 수 있다면 그 추진위원회의 설립을 승인하여야 한다(대법원 2008. 7. 24. 선고 2007두12996 판결, 대법원 2009. 6. 25. 선고 2008두13132 판결 등 참조). 다만, 추진위원회는 일정한 구역에서 실시되는 특정한 정비사업을 전제로 그 사업대상․범위에 속하는 토지 등 소유자의 동의를 얻어 설립되므로, 토지소유자 등이 정비구역이 정하여지기 전에 임의로 그 구역을 예상하여 추진위원회 설립에 동의하였다가 나중에 확정된 실제 사업구역이 위 동의 당시 예정한 사업구역과 사이에 동일성을 인정할 수 없을 정도로 달라진 때에는, 정비구역이 정해지기 전의 동의를 들어 설립승인을 신청하는 당해 추진위원회의 구성에 관한 동의가 있다고 볼 수 없어 이에 기초한 설립승인처분은 위법하다고 할 것이다.

이러한 법리에 따라 이 사건 동의가 참가인 추진위원회의 설립에 관한 동의로서 유효한지 여부에 관하여 보건대, 원심판결의 이유와 기록에 의하면 ‘(가칭) 이문3동 256번지 일대 뉴타운 주택재개발정비사업 조합설립추진위원회’ (이하 ‘이 사건 가칭 추진위원회’라고 한다)는 서울특별시가 2006. 1. 26. 이문․휘경 3차 뉴타운지구를 지정․고시한 직후부터 원심판결문(별지도면 3)의 ㉠, ㉡, ㉢, ㉣ 부분을 사업구역으로 예상하여 추진위원회 설립에 나선 사실, 그런데 2007. 6. 8. 재정비촉진계획(안) 공람공고를 거쳐 2008. 1. 7. 재정비촉진계획결정으로 확정된 이문2재정비촉진구역(이하 ‘이 사건 사업구역’이라고 한다)은 당초 이 사건 가칭 추진위원회가 예상했던 지역과 달리 위 도면 ㉠, ㉤, ㉥ 부분이 된 사실, 이 사건 사업구역은 이 사건 가칭 추진위원회가 예상했던 당초의 사업구역과 비교하면 새로 추가된 위 ㉤, ㉥ 부분을 포함하더라도 사업면적은 207,940.90㎡에서 98,497㎡로, 그 구역 내 토지 등 소유자의 수도 1,212명에서 769명 정도로 축소된 사실, 그럼에도 이 사건 가칭 추진위원회는 2007. 6. 8. 공람공고 이전에 받은 동의서 347장을 포함하여 이 사건 사업구역에 남아 있게 된 토지 등 소유자 387명의 동의서(이하 ‘이 사건 동의서’라고 한다)만을 추려내어 피고에게 참가인 추진위원회의 설립승인을 신청하였고, 피고는 위 신청서에 이 사건 사업구역 내 토지 등 소유자 2분의 1 이상의 동의서가 첨부되어 있다는 이유로 이 사건 승인처분을 한 사실을 알 수 있다.

사정이 이와 같다면 이 사건 가칭 추진위원회가 당초 예정한 사업구역과 이 사건 사업구역 사이에는 위 도면 ㉠부분만 공통될 뿐 나머지 부분이 모두 달라 둘 사이에 동일성이 유지된다고 보기 어렵고, 따라서 이 사건 동의서 중 이 사건 가칭 추진위원회가 2007. 6. 8. 공람공고 이전에 위 도면 ㉠, ㉡, ㉢, ㉣ 부분에서 정비사업이 실시될 것을 전제로 받은 347장은 이 사건 승인처분을 받은 참가인 추진위원회의 설립에 관한 동의로 볼 수 없어서 결국 위 동의서를 기초로 한 이 사건 승인처분은 위법하다고 볼 것이다.

그러나 행정처분이 당연무효라고 하기 위해서는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자의 중대․명백 여부를 판별함에 있어서는 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다. 그리고 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분의 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없다. 또한 행정처분의 대상이 되지 아니하는 어떤 법률관계나 사실관계에 대하여 이를 처분의 대상이 되는 것으로 오인할 만한 객관적인 사정이 있는 경우로서 그것이 처분대상이 되는지의 여부가 그 사실관계를 정확히 조사하여야 비로소 밝혀질 수 있는 때에는 비록 이를 오인한 하자가 중대하다고 할지라도 외관상 명백하다고 할 수 없다(대법원 2010. 9. 30. 선고 2010두9358 판결 참조).

이러한 법리에 비추어 보면 비록 이 사건 승인처분에는 추진위원회 설립승인의 요건인 토지 등 소유자 2분의 1 이상의 유효한 동의가 있는지에 관하여 판단을 그르친 위법이 있기는 하나, 당시에는 위와 같은 동의의 시기나 사업구역과의 관련성에 따른 유․무효의 법리가 명백히 밝혀져 있지 않았을 뿐만 아니라, 피고로서는 별도의 사실관계에 관한 조사 없이 이 사건 동의서 중 일부가 참가인 추진위원회의 설립에 관한 것으로 볼 수 없는 사정이 있음을 알 수 없었다고 할 것이어서 위와 같은 위법사유가 이 사건 승인처분을 당연무효라고 볼 정도로 명백하다고 볼 수 없다.

따라서 원심이 이 사건 동의서 중 이 사건 가칭 추진위원회가 2007. 6. 8. 공람공고 이전에 받은 것까지도 이 사건 승인처분을 받은 참가인 추진위원회의 설립에 관한 유효한 동의로 본 것은 잘못이나, 위와 같은 동의의 대상과 설립승인의 대상 사이의 불일치는 이 사건 승인처분이 당연무효라고 볼 정도의 하자가 되지 못하므로, 결국 같은 취지의 원심판단은 정당하고 원고들의 이 부분 상고이유와 관련하여 판결결과에 영향을 미친 위법이 있다고 볼 수 없다.


비록 실제 사업구역이 추진위원회 설립동의 당시에 비해 절반 이하로 줄었다고 하더라도 추진위원회설립을 승인한 구청의 처분이 당연무효라고 할 수 없다는 것이 이 사건에 대한 대법원의 결론이기는 하지만, 다음에서 보는 바와 같은 이유에서 이 판결은 향후 정비사업 진행에 큰 변화를 줄 것으로 예상된다.

비록 이 사건 승인처분은 무효가 아니라는 판단이 이루어졌지만, 이 사건과 같이 추진위원회 설립 당시에 예정한 사업구역과 실제 확정된 사업구역이 동일성을 유지할 수 없을 정도로 달라진 경우라면 당초 추진위원회 설립에 관한 동의는 유효하지 않아서 이를 기초로 한 추진위원회 승인처분도 위법하다는 판단을 분명히 한 것이다. 1심 법원은 위법하다고 판단한 반면, 2심법원은 위법하지 않다고 판단하는 것에서 보는 바와같이 그동안 선례가 없어 실무상으로 혼란이 있었는데, 이 판결을 통해 대법원이 처음으로 위법하다는 명시적인 판단을 한 점에 의의가 있다고 할 것이다.

앞서 본 바와 같이 비록 이 사건에서는 무효가 아니고 판단되기는 했지만, 사업구역도 제대로 정해지지 않은 상태에서 사업추진에 따른 막대한 이권을 노리고서 ‘일단 동의서부터 받고보자’는 식의 마구잡이식 추진위원회 동의서징구를 통해 추진위원회를 설립하는 지금의 사업방식은 법적으로 “위법”하다는 판단을 한 것이다. 결론을 달리했지만, 기본적으로는 1심 법원의 판단을 공감하고 있는 것이다. 이런 마구잡이식 동의서징구의 폐해와 부작용에 대해서는 1심판결에서 자세히 언급하고 있는 바 구체적인 내용은 다음과 같다.


조합설립추진위원회가 구성되려면 그 전제로 ‘토지등소유자’의 범위가 확정될 필요가 있음은 명백하다고 할 것인데 특별시장, 광역시장 또는 시장이 내부적으로 도시․주거환경정비기본계획을 입안하는 단계에 있을 뿐 그러한 기본계획이 공람공고 등을 거쳐 외부로 공표되기 이전까지는 정비예정구역의 범위조차 특정할 수 없기 때문에 동의의 대상이 되는 토지등소유자가 존재할 수 없는 점, 조합설립추진위원회에 관하여 규정하고 있는 구 도정법 제13조의 규정은 법적 근거 없이 자율적으로 정비사업 추진위원회를 구성․운영함으로써 다수의 추진위원회가 난립하고 시공사 선정과 관련하여 각종 비리가 발생함에 착안하여 정비사업 추진위원회의 구성과 업무범위를 명확히 하여 사업초기단계에서 발생하는 각종 비리 및 주민간 갈등을 해소하고 재개발사업 등을 위한 추진위원회의 난립을 방지하는 데에 그 입법취지가 있는데, 기본계획안조차 외부로 공표되지 않은 상황에서 추진위원회 설립을 위한 동의서의 징수를 허용할 경우 재개발사업 등이 조기에 과열될 뿐만 아니라 동의서를 징수할 당시 막연히 추정한 정비예정구역의 범위 등과 실제 외부로 공표된 내용이 본질적인 부분에 있어 불일치할 경우 커다란 혼란이 초래되는 등 구 도정법 제13조의 입법취지에 정면으로 배치되는 결과가 초래되는 점, 기본계획이 공람공고 등의 절차를 통하여 외부로 공표되기 이전부터 추진위원회 구성을 위한 동의서 징수를 허용하거나 그와 같이 징수한 동의서의 효력을 인정할 별다른 필요성이 인정되는 것도 아닌 점 등의 사정을 종합하여 보면, 기본계획 내지 최소한의 정비예정구역조차 지정되지 아니한 상태에서 일부 주민이 임의로 획정한 구역을 기준으로 도시․주거환경정비기본계획에 관한 공람공고 이전에 받은 동의서는 추진위원회 설립에 관한 동의서로서의 효력이 없다고 봄이 상당하다.


하지만 이러한 “위법사유”에도 불구하고 대법원은, ‘처분이 위법을 넘어서 무효가 되기 위해서는 중대,명백한 하자가 존재해야 하는데, 구청이 승인처분을 할 당시에는 위와 같은 동의의 시기나 사업구역과의 관련성에 따른 유․무효의 법리가 명백히 밝혀져 있지 않았을 뿐만 아니라, 구청이 별도의 사실관계에 관한 조사 없이 이 사건 동의서 중 일부가 참가인 추진위원회의 설립에 관한 것으로 볼 수 없는 사정이 있음을 알 수 없었기 때문에 이러한 위법사유가 이 사건 승인처분을 당연무효라고 볼 정도로 명백하다고 볼 수 없다’는 판단을 한 것이다.

결국, 이런 마구잡이식 동의서 징구를 통한 추진위원회설립은 기본적으로 “위법”하다는 점에 이 사건과 같이 승인처분무효확인소송이 아니라 승인처분취소청구소송으로 재판될 경우에는 추진위원회설립승인이 “취소”될 가능성이 큰데다가(아마도 이 사건은 원고들이 승인처분취소청구소송을 제기하기 위한 90일의 제소기간을 도과해서 부득이 제소기간의 제한이 없는 무효확인소송의 방법을 택하지 않았을까 짐작된다), 대법원의 판단에서 보는 바와 같이 비록 이 사건의 경우에는 선례가 없어 법리가 명백치않은 상태에서 처분이되었다는 점에서 하자가 명백하다고 볼 수 없어 무효가 아니라는 판단이 이루어졌지만, 이 사건 대법원 판결을 통해 법리가 명백해 진 이상 향후 이런 식의 동의서징구를 통한 추진위원회설립승인처분은 위법을 넘어서 “당연 무효”로까지 판단될 가능성도 있다. 대법원 판결에서 언급된 바와 같이 무효판단을 받기 위해서는 승인처분권자인 구청으로 하여금 이러한 하자를 충분히 알게끔 하는 조치가 필요하다는 점에서 승인처분 이전에 문제의식을 가진 주민들을 통한 구청 제보 내지 민원도 크게 증가할 것으로 짐작된다.

이 판결을 통해 지금과 같은 날림식 진행이 아니라 보다 투명하면서 주민들의 의사를 정확하게 반영할 수 있는 정비사업을 기대할 수 있을 것으로 보인다. -이상-


★행정소송법 제20조(제소기간)

① 취소소송은 처분등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 한다.


※ 칼럼에서 인용된 판결의 전문은 최광석 변호사의 홈페이지인 www.lawtis.com 에서 참고하세요.

당사의 허락 없이 본 글과 사진의 무단 전재 및 재배포를 금합니다.

최광석의 힘이 되는 부동산 법률

부동산은 대개 거래금액이 상당히 크기 때문에 부동산거래에 있어서의 실패는, 인생 전체적인 설계에 있어 큰 부담으로 이어질 수밖에 없다. 사기당하지 않고 실수없이 부동산거래를 함에 있어, 힘이 될 수 있는 칼럼이고자하는 것이 필자의 바램이다.

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